BUDZETSKI RASHODI | SEMINARSKI RAD IZ RACUNOVODSTVA

Oblast rashoda u budžetskom sistemu je nerazadvojiva od oblasti budžetskih (javnih) prihoda, te je kao takva u svakoj zemlji regulisana zakonom. Po samoj svojoj prirodi načina raspolaganja istim, ove oblasti su predmet brojnih spekulacija - ko ima pravo na prikupljanje prihoda, a ko na raspodjelu i dr. Ne postoji država koja može opstati bez svojih prihoda, niti njeni stanovnici bez ravnomjerno raspoređenih rashoda. Ove potrebe rješavaju političke, ekonomske, socijalne i pravne strukture na način koji bi trebao da bude svima u interesu.
Uređivanje budžetskih (javnih) prihoda i rashoda uređuje se Ustavom i Zakonom. Budžetski rashodi se finansiraju iz budžeta države, republike, kantona, grada ili opštine. Rashodi za koje se sredstva obezbjeđuju u budžetu se mogu finansirati neposredno iz budžeta, preko budžetskih fondova i posebnih računa u skladu sa posebnim zakonima.
Kada se govori o državnom budžetu onda se misli na jednogodišnji dokument, koji priprema ministarstvo finansija, u saradnji sa drugim ministarstvima, dok ga usvaja narodna skupština u obliku, odnosno formi zakona. Budžet ima karakter finansijkog plana države za jednu godinu i predstavlja jednu prognozu finansija. Pored ovoga, državni budžet je obavezujući za državne organe, na rashodnoj strani, jer se predviđeni izdaci ne mogu i ne smiju prekoračiti bez rebalansa budžeta odnosno bez izmjene budžeta po istoj proceduri po kojoj je donijet.
Sadržaj državnog budžeta čini razvijeni spisak javnih prihoda i rashoda, zajedno sa njihovim planiranim iznosima za slijedeću godinu, kao i pratećim procesnim i sličnim odredbama.
Na prihodnoj strani navode se svi zakonom propisani državni prihodi – kao što su svi pojedini porezi, naknade, takse, kazne, prihodi od kamata i prodaje državne imovine i slično.
Na rashodnoj strani, koje takođe proizilazi iz materijalnih zakona, koriste se dvije podjele. Prva je administrativna, odnosno po državnim institucijama kao nosiocima rashoda (narodna skupština, vlada, ministarstva, agencije, sudovi, zdravstvo, prosvjeta, itd.), a druga po ekonomskim funkcijama (plate i socijalna davanja za zaposlene, materijani troškovi, investicije, otplata dugova, subvencije, budžetska rezerva, itd.). Najčešće se ove dvije podjele kombinuju i dobija se složena klasifikacija javnih rashoda.
Za budžetske rashode za koje ne postoje dovoljna sredstva u budžetu donosi se poseban zakon - Zakon o javnom zaduživanju ili država za manje budžetske jedinice (opštine) donosi poseban zakon koji odrđuje posebne uslove i mjerila za dopunska sredstva.

1. Određenje i suština budžetskih rashoda

Budžetski (javni) rashodi su istorijski vezani za državu i njene funkcije. Povećana uloga države je zahtijevala i povećanje troškova u budžetu, što je izazvalo sve veće interesovanje ekonomskih, a posebno finansijskih teoretičara za ova pitanja. Budžetski rashodi su neodvojivo vezani za funkcije države i javljaju se kao njihov pratilac.
U savremenoj finansijskoj literaturi mogu se sresti brojne definicije koje pokušavaju, na različite načine, da definišu i objasne pojam i suštinu javnih rashoda. Otuda, ne ulazeći u razlike i nijanse koje se mogu uočiti u različitom definisanju pojma javnih rashoda, treba posebno naglasiti da javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno javni rashodi su oni izdaci koje država čini u javnom interesu. U skladu sa navedenim, treba imati u vidu činjenicu da je za većinu definicija javnih rashoda karakteristično da polaze od dvije osnovne teze: prvo, javni rashodi služe za podmirenje javnih potreba, i drugo, u savremenim uslovima, javni rashodi su po pravilu izraženi u novcu.
Sve do početka 20. vijeka, u finansijskoj teoriji, a i u praksi nije se posvećivala odgovarajuća pažnja javnim rashodima. Glavni i skoro jedini predmet javnih finansija fokusiran je na izučavanje javnih prihoda. Finansijska teorija i praksa s početka 20. vijeka počinje da smatra da javne rashode treba uključiti u javne finansije, ali da to uključivanje mora biti ograničeno. Javni rashodi danas predstavljaju veoma efikasan instrument ukupne ekonomske i socijalne politike savremene države. Oni se više ne tretiraju kao akt potrošnje, već kao racionalno korišćenje bogatstva, tj. društvenog proizvoda.
Savremena finansijska teorija svoja izučavanja temelji na stavu da su podjednako važni i ravnopravni i javni rashodi i javni prihodi. Postavlja se pitanje da li treba prvo izlagati materiju javnih rashoda ili javnih prihoda. Javni rashodi su sinonim za javne potrebe koje se upravo zadovoljavaju angažovanjem sredstava javnih prihoda. Pošto javne potrebe omogućuju egzistenciju i razvoj određene državne zajednice, neki smatraju da je najprije nužno definisati obim potrebnih sredstava za njihovo zadovoljenje, pa tek poslije toga prići razradi modaliteta kojima će se prikupiti tako određena sredstva. Drugi smatraju da prvo treba definisati obim sredstava koji se mogu prikupiti u svrhu zadovoljenja javnih potreba (javni prihodi), pa tek onda izvršiti alokaciju tih sredstava (javni rashodi).
Savremena teorija zauzima stanovište da je rashode potrebno posmatrati paralelno sa prihodima. Na ovaj način može se steći realna slika o veličini poreskog tereta i eventualnim mogućnostima povećanja poreske presije. Fiskalna teorija upoređuje finansijsku aktivnost države sa filtrom, koji od privrede i stanovništva crpe finansijska sredstva, i to putem poreza ili drugih kategorija državnih prihoda, da bi se putem rashoda ova sredstva vratila nazad privredi i stanovništvu.

2. Karakteristike javnih rashoda

Javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno, to su izdaci koje država čini u javnom interesu da bi se zadovoljile javne potrebe. Postoji mnoštvo definicija javnih rashoda, ali sve one podrazumijevaju slijedeće karakteristike:

3. Komparativno razmatranje klasične i moderne koncepcije javnih rashoda

Za klasičnu teoriju je karakteristično, u prvom redu, da finansijski teoretičari nisu pokazivali veći interes za problematiku javnih rashoda. Javni rashodi su posmatrani potpuno jednostrano, isključivo sa administrativnog i političkog stanovišta, dok je ekonomsko-socijalni tretman bio potpuno zanemaren.
Za razliku od klasičara, moderna koncepcija daje javnim rashodima veoma značajnu ulogu u raspodjeli ili, još preciznije rečeno, u preraspodjeli nacionalnog dohotka. Javni rashodi se tretiraju kao sredstva finansijske aktivnosti države, koja je usmjerena na postizanje ekonomskih i socijalnih efekata. Takođe je karakteristično da javne rashode ne posmatra odvojeno od prihoda.

4. Načela javnih rashoda

Obzirom da se značajan dio stvorenog društvenog proizvoda zemlje koristi za podmirivanje javnih rashoda, neophodno je definisati određena načela istih. Naime, u finansijskoj teoriji formulišu se određena načela kojih se valja pridržavati pri upravljanju javnim rashodima, kako bi prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili optimalno iskorišćeni. Osnovna ideja koja leži u fundamentu načela javnih rashoda jeste zahtjev za racionalnim trošenjem javnih sredstava. Klasična načela koja su u primjeni su:
Načelo opšteg interesa - odnosi se na to da javni rashodi služe prvenstveno za podmirivanje onih potreba koje su u interesu društva kao celine. To znači, da se sredstva prikupljena za podmirivanje javnih potreba ne smiju upotrebljavati za zadovoljenje interesa pojedinaca ili neke uže zatvorene grupe korisnika. Ovde je neosporan pojam javni (društveni) interes pod kojim se podrazumijeva interes svih ili većine u određenoj društvenoj zajednici.
Načelo štednje javnih sredstava - ogleda se u zahtjevu da se sredstva namijenjena za javne rashode mogu upotrebljavati tek nakon sveobuhvatne analize niza različitih solucija, pa tek nakon toga iskoristiti onu soluciju koja uz najmanje ulaganje daje najveći razultat. Praktično pojašnjenje ovog načela ne znači nikako štednju u smislu smanjivanja sredstava, već nastojanje da se sa što manje sredstava postignu što veći efekti.
Načelo umjerenosti i proporcionalnosti - ogleda se u zahtjevu da javni rashodi treba da budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz društvenog proizvoda, a ne iz imovine ili na račun budućih generacija (zaduženja). Ovo načelo zagovara i pravilo proporcionalnosti u trošenju javnih rashoda, ne samo u odnosu na društveni proizvod, već i između pojedinih vrsta javnih rashoda, odnosno da se određene javne potrebe moraju zadovoljavati srazmjerno mogućnostima.
Načelo izvora sredstava - ogleda se u zahtjevu da se prilikom prikupljanja prihoda koji su namijenjeni zadovoljenju javnih rashoda mora voditi računa o tome da se oni izdvajaju iz novostvorene vrijednosti, dakle iz nacionalnog dohotka.
Načelo podudarnosti javnih rashoda i prihoda - ogleda se u zahtjevu da javni rashodi budu raspoređeni tako da prema iznosima odgovaraju javnim prihodima. Drugim riječima, ovo predstavlja načelo održavanja ravnoteže u finansijskim i privrednim bilansima.
Načelo održavanja strukture javnih rashoda - podrazumijeva da se u modernim finansijama sve veća pažnja posvećuje javnim rashodima u smislu odgovarajućih instrumenata kojima država može da djeluje u privredi. U pogledu održavanja određene strukture javnih rashoda savremena finansijska teorija sve veću pažnju danas poklanja strukturi rashoda i ponašanju uglavnom sledećih oblika javnih rashoda: ličnim i materijalnim, proizvodnim i transfernim, produktivnim i neproduktivnim, vojnim rashodima i drugim.

5. Vrste i klasifikacije javnih rashoda

Postoji obilje vrsta i klasifikacija rashoda, u zavisnosti od osnove koja se uzima. Možemo navesti slijedeće klasifikacije :

5.1. Redovni i vanredni rashodi

Podjela javnih rashoda na redovne i vandredne je starijeg datuma, ali je i danas od značaja u praksi, gdje se kao kriterijum podjele obično uzima vrijeme. Polazeći od toga, redovni rashodi imaju slijedeće karakteristike:

Dok se redovni rashodi odnose na redovne zadatke države i redovno se pojavljuju u budžetu, vanredni rashodi se pojavljuju samo u vanrednim prilikama. Podrazumijeva se da rashodi koji nemaju ove karakteristike spadaju u vandredne.

5.2. Rashodi prema objektu trošenja

Ova klasifikacija je usvojena u mnogim budžetskim sistemima u svijetu. Rashodi se dijele na:

5.3. Rashodi prema subjektu trošenja

Da li javni rashod vrši država, ili neko uže upravno tijelo? U principu kao rashodi države uzimaju se oni rashodi koji predstavljaju rashode za koje je zainteresovana nacija kao cjelina. Podjela javnih rashoda prema subjektu trošenja ogleda se u njihovoj podjeli na javne rashode koje vrši država (centralni nivo) i na javne rashode koje vrši neko uže regionalno ili lokalno tijelo. Ova podjela ima posebnog značaja u složenim, federativno organizovanim državama. Ključni problem u ovim državama sastoji se u podjeli nadležnosti (funkcija). Naime, za složene države od posebnog je značaja izučavanje odnosa koji postoje između veličine rashoda centralnih i lokalnih organa. Analogno tome, svaki proces decentralizacije po logici stvari, mora biti istovremeno praćen i procesom povećanja učešća užih društveno-političkih zajednica u ukupnim sredstvima koja su namijenjena za javne rashode.
U vezi prethodno iznešenog, treba imati u vidu činjenicu da problematika javnih rashoda u složenim državama federalnog tipa proističe iz same činjenice da su države članice saveza po pravilu različite i to gledano sa više aspekata, ekonomskog, socijalnog, demografskog i dr. Otuda, na ovoj osnovi najčešće i nastaju određeni problemi. Naime, postavlja se pitanje šta uzimati kao kriterijum kod određivanja visine javnih rashoda - da li to treba da bude samo finansijski kriterijumi ili i kriterijum potreba za javnim uslugama?
S tim u vezi, ako bi se rashodi federalnih jedinica utvrđivali samo na osnovu finansijskih kriterijuma, onda bismo imali situaciju da bi one federalne jedinice koje su privredno razvijene, pa prema tome i finansijski sposobne, bile potpuno u stanju da javnim rashodima zadovolje sve svoje javne potrebe. Sa druge strane, to svakako ne bi bio slučaj sa privredno nerazvijenim federalnim jedinicama. Naime, ove federalne jedinice ne bi bile u stanju da finansiraju sve svoje javne potrebe, što bi moglo imati i određenih negativnih političkih efekata. Iz tih razloga, kod federalno organizovanih država ne mogu biti predominantni isključivo finansijski kriterijumi kao najmjerodavniji, već i politički kriterijumi, odnosno društveni. Ravnoteža se nastoji uspostaviti na dva načina: prvo, da viša federalna jedinica prima na sebe finansiranje javnih rashoda niže federalne jedinice, i drugo, da savezna država iz svojih sredstava pruža pomoć nižoj federalnoj jedinici za pokriće javnih rashoda. Ova pomoć se najčešće pojavljuje u dva osnovna oblika - dotacije i subvencije. Isti princip važi i za niže organizacione jedinice jedne države, tj. opštine i druga tijela lokalnog organizovanja.

5.4. Funkcionalni, investicioni i transferni rashodi

Pri ovoj klasifikaciji polazi se od funkcija koje vrši savremena država. Funkcionalni i investicioni rashodi imaju proizvodni karakter, te se svode na proizvodne rashode. Za razliku od proizvodnih rashoda koji utiču na kretanje nacionalnog dohotka, bilo na direktan ili indirektan način, transferni rashodi ne pokazuju odgovarajući uticaj u ovom pravcu. Putem transfernih rashoda vrši se samo redistribucija dohotka pojedinih fizičkih i pravnih lica na druga lica tako da ovi rashodi dovode samo do transferiranja postojećih sredstava. Kao najznačajnije kategorije transfernih rashoda javljaju se: socijalna davanja, subvencije privredi, otplata javnih zajmova i sl.
Do naglog skoka transfernih rashoda dolazi naročito u periodu I svjetskog rata, a ova tendencija se nastavlja i dalje. U savremenim uslovima ekonomski i socijalni transferi zauzimaju sve značajnije mjesto u javnim finansijama. Pored ostalog značajna je ekspanzija rashoda socijalnog osiguranja
Transferne javne rashode karakteriše to što ne stvaraju nova ekonomska dobra, niti uvećavaju društveni proizvod, već samo vrše preraspodjelu već stvorenog društvenog proizvoda. Oni prenose finansijska sredstva jednog dijela stanovništva, tj. privrede, nekom drugom dijelu stanovništva, odnosno privrede.
Podjela javnih rashoda na one u novcu i one u naturi jedna je od najstarijih podjela koja danas gubi na značaju. Međutim, u izuzetnim situacijama (rat, elementarne pojave) ova podjela je i danas moguća.
Podjela javnih rashoda na rentabilne i nerentabilne je novijeg datuma i vezana je za prodiranje države u domen privrednih aktivnosti, odnosno za osnivanje državnih privrednih
preduzeća. Po ovoj klasifikaciji, rentabilni bi bili oni javni rashodi koji dovode do stvaranja prihoda, odnosno gdje su prihodi veći od rashoda i obrnuto.

6. Struktura javnih rashoda

Struktura javnih rashoda klasifikovana po namjeni je slijedeća:
Rashodi državne uprave - uključuju kako lične, tako i materijalne rashode namijenjene finansiranju delatnosti i rada državnog aparata na svim nivoima društveno-političke organizovanosti. Ovi rashodi u sebi sadrže i ne male javne rashode namijenjene organima unutrašnje bezbjednosti.
Rashodi za odbranu zemlje (vojni rashodi) - zauzimaju istaknuto mjesto u strukturi javnih rashoda svake zemlje. Oni su u velikoj mjeri pod uticajem ukupnih međunarodnih odnosa i kretanja u svijetu.
Rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva - predstavljaju određena sredstva koja su potrebna da bi se obavili poslovi za čije su izvršenje, na osnovu ustava i zakona, nadležne odgovarajuće državne institucije.
Rashodi za obrazovanje - spadaju u najvažnije stavke u strukturi rashoda savremenih država. U savremenim državama rashodi obrazovanja spadaju u red javnih rashoda koji su veoma značajni po svom obimu. U većini zemalja, sve se više prihvata stav da u zavisnosti od stepena obrazovanja stanovništva i adekvatne kvalifikacione strukture zaposlenih zavisi i ukupan socio-politički i ekonomski razvoj zemlje. Rashodi za kulturu, fizičku kulturu i sport - isto kao i rashodi za obrazovanje imaju direktan uticaj na ukupan socijalni i ekonomski razvoj zemlje. U najvećem broju zemalja najveći dio rashoda za izgradnju, opremanje, održavanje i funkcionisanje muzeja, pozorišta i drugih kulturnih ustanova, najvećim dijelom se finansiraju iz budžeta putem drugih instrumenata preraspodjele (fondova).
Rashodi za nauku - predstavljaju sve značajnije javne rashode u većini savremenih država. Uz već pomenuto obrazovanje, naučno-istraživački rad u velikom procentu pridonosi povećanju stope privrednog rasta i povećanju produktivnosti rada. Rashodi za ekološke svrhe - spadaju među najmlađe javne rashode, ali danas imaju najizrazitiju dinamiku rasta. Javni rashodi namijenjeni zaštiti vode, vazduha i zemlje od zagađenja, kao i rashodi namijenjeni smanjenju stepena radijacije i buke, skoro da su postali tzv. „internacionalni" javni rashodi.
Rashodi za ekonomske intervencije i investicije - vezuju se za povećanu ulogu savremene države u ekonomskom i socijalnom životu. Ovdje se u stvari radi o brojnim oblicima posredne i neposredne državne intervencije u širokom spektru ekonomskih i socijalnih funkcija. Raznim mjerama posredne i neposredne intervencije države u nacionalnoj privredi, država može da utiče na uslove privređivanja, povećanje izvoza, ograničavanje uvoza, usmjeravanje investicija, brži razvoj pojedinih grana i područja, promjenu privredne strukture, kao i realizaciju makroekonomskih stabilizacionih programa u slučajevima privredne stagnacije i recesije, ili bilo kojih drugih oblika poremećaja privrednih tokova.
Rashodi socijalne sigurnosti stanovništva - predstavljaju javne rashode koji najčešće spadaju među najveće rashode u skoro svim savremenim državama. Ovdje se u stvari radi o dvije vrste socijalne sigurnosti stanovništva. Prvo, radi se o segmentu socijalnog osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koji obuhvata tri vrste socijalnog osiguranja: (a) penzijsko-invalidsko osiguranje, (b) zdravstveno osiguranje, i (c) osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Drugo, radi se o raznim oblicima socijalne zaštite svih onih kategorija stanovništva koje, iz raznih razloga, nisu u poziciji da sebi obezbijede odgovarajuću egzistenciju.

7. Veličina - obim javnih rashoda

Od veličine javnih rashoda zavisi iznos javnih prihoda koje treba prikupiti. Obim javnih prihoda uslovljava obim javnih rashoda i stepen zadovoljavanja javne potrošnje. Za stavove finansijskih teoretičara, tzv. klasične teorije javnih finansija karakteristično je to da njihov stav predstavlja teza da javni rashodi moraju da budu što manji, a po mnogim shvatanjima poželjno je da se kreću u rasponu 15-25% društvenog proizvoda zemlje. Međutim u današnjem svijetu velika je razlika između poželjnog i stvarnog. Na primjer u nekim državama svijeta, koje su lideri svjetske ekonomije ovaj procenat iznosi: Velika Britanija 44%, Italija 48,2%, Njemačka 43,8%, Evropska Unija (svih 27 država) 45,7%. Obzirom da bi javni rashodi i prihodi trebali uvijek biti jednaki, kao ponuda i potražnja, odnosno investicije i štednja, po logici stvari polazilo se od stavova da poresko opterećenje treba da bude što niže, da bi se dao dovoljan podstrek privatnoj inicijativi kao generatoru privrednog rasta i stabilnosti.
Međutim, savremena finansijska teorija ne prihvata stanovište da su javni rashodi dobri samo kada su niski, pogotovo ne stav da oni predstavljaju samo teret za privredu. Naprotiv, zastupljena je teza da su javni rashodi uvijek korisni kada su produktivni, pri čemu za takvu tezu nije bitno koliko su visoki. Pitanje plafona, odnosno krajnjeg limita javnih rashoda u savremenoj finansijskoj teoriji još uvijek je otvoreno. Stoga, sa aspekta optimalnog funkcionisanja nacionalne privrede, problem limita javnih rashoda svakako nije moguće rješavati usvajanjem nekog određenog procenta kao ciljnog. Takav stav proizilazi prvenstveno iz slijedećih razloga:

Raspravljajući o visini javnih rashoda, savremena teorija javnih finansija je pokazala da osnovni problem prilikom utvrđivanja veličine javnih rashoda nije vezan za njihovu kvantitativnu, već kvalitativnu dimenziju. Ma kakav bio njihov apsolutni iznos bitna je kvalitativna dimenzija, tj. ekonomski efekat. Određivanje gornje granice je nešto složenijiproblem. Postoje različita shvatanja o određivanju gornje granice javnih rashoda u konjukturnoj, odnosno strukturnoj privredi. U privredi koja je u konjukturi, potreba za povećanjem javnih rashoda prestaje, tj. slabi sa nastajanjem ili smanjenjem nazaposlenosti, odnosno sa funkcionisanjem tržišta budući da se proizvodnja i potrošnja povećavaju. U slučaju strukturne privrede, u savremenoj finansijskoj teoriji postoje mnoga neslaganja u pogledu gornje granice javnih rashoda. Ključni parametar koji se mora uvažavati je princip maksimalne društvene korisnosti. To znači da javni rashodi moraju biti na nivou na kome je postignuta ravnoteža između njihove socijalne koristi i socijalne nekoristi, odnosno negativnim posljedicama koje nastaju sa opterećenjem društvenog proizvoda. Pri tome, ovaj se princip ne odnosi na sve javne rashode, već se moraju diferencirano posmatrati rashodi koji su produktivni i neproduktivni, odnosno rashodi koji su proizvodni, pravni i transferni. Kod rashoda koji utiču na povećanje proizvodnje nije moguće odrediti gornju granicu, ali je od velikog značaja njihova realnost. Kod pravnih rashoda gornju granicu određuje mogućnost njihovog podnošenja, odnosno elastičnosti standarda stanovništva. Kod transfernih rashoda gornju granicu određuje ekonomska snaga obveznika koji podnose teret plaćanja javnih rashoda. Finansijski aspekt određivanja visine javnih rashoda se postavlja kao problem finansijskih mogućnosti, obzirom da javni rashodi mogu biti onoliko visoki koliko to dozvoljavaju instrumenti javnih prihoda.
Treba naglasiti da znatan uticaj na nivo javnih rashoda imaju vanredne situacije i događaji koji u osnovi mijenjaju shvatanja o visini učešća opšte potrošnje u društvenom proizvodu. Tada dolazi do prilagođavanja privrede većem obimu poreskog zahvatanja, a paralelno s tim raste i udio opšte potrošnje u društvenom proizvodu. Uzroci rasta javnih rashoda su veoma brojni, i grubo se mogu podijeliti u dvije grupe: 1. prividni i 2. stvarni uzroci rasta javnih rashoda. Prvi su oni koji povećavaju rashode, ali ne povećavaju pritisak na poreske obveznike. Stvarni uzroci su veoma brojni i oni mogu biti političke, socijalne i finansijske prirode.
U skladu sa navedenim, savremena teorija javnih finansija upozorava da problem volumena javnih rashoda ima svoje dvije dimenzije: ekonomsko-socijalnu i finansijsku. Ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u normalnim uslovima privrednog razvoja i poslovanja privrede opredeljuje minimum javnih rashoda kao masu koja mora biti dovoljna da podmiri osnovne funkcije državnog administrativnog aparata i sve vitalne funkcije stanovništva. Međutim, ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u prilikama koje se ne mogu smatrati normalnim, odnosno kada je privreda u neravnoteži i krizi, nužno iskazuje od države da preduzme mjere za eliminisanje ekonomskih poremećaja i da sprovede određene stabilizacione programe. U ovakvim situacijama, uključivanje države predstavlja neminovost i ona zahtijeva dodatna sredstva koja su namijenjena oživljavanju privrednih aktivnosti i stabilizaciji poremećenih ekonomskih tokova da bi se pokrili povećani javni rashodi. Prema tome, minimum javnih rashoda mora se uspostaviti na višem nivou. Posmatranje javnih rashoda sa aspekta njihovog uticaja na konjukturu iziskuje da oni budu što elastičniji. Stoga, s ovog aspekta razlikuju se: (a) ciklični javni rashodi, čija visina spontano varira sa promjenama konjukturnog ciklusa, (b) aciklični javni rashodi, koji uopšte nisu senzibilni na ciklična kretanja privrede, i (c) anticiklični javni rashodi koji se posebno upotrebljavaju za aktivno djelovanje na stabilizaciju privrede.
Kod javnih rashoda koji utiču na povećanje proizvodnje njihovu gornju granicu nije moguće odrediti, obzirom na činjenicu da oni multiplikativno doprinose povećanju nacionalnog dohodka. Zbog toga, od velikog je značaja njihova racionalnost. Takođe, kod transfernih rashoda gornju granicu određuje ekonomska snaga obveznika koji podnose teret plaćanja javnih prihoda. Generalno rečeno, za javne rashode limit treba da bude determinisan trendom kretanja opšte globalne tražnje.
Finansijski aspekt određivanja visine javnih rashoda predstavlja drugu dimenziju ovog problema koji se ovdje ne pojavljuje kao problem u klasičnom smislu riječi, već se on ovdje postavlja kao problem finansijskih mogućnosti, obzirom da javni rashodi mogu biti onoliko visoki koliko to dozvoljavaju instrumenti javnih prihoda. Analiza podataka o kretanjima javnih rashoda mnogih zemalja u dužim vremenskim serijama, nedvosmisleno potvrđuju da se u suštini ostvaruje tzv. „Wagnerov zakon" o stalnom rastu javnih rashoda. Po ovom zakonu „socijalni progres je taj koji izaziva stalni porast javnih rashoda." Na kraju treba reći da je neosporna činjenica da se granice rasta javnih rashoda ne mogu egzaktno utvrditi.

8. Porast javnih rashoda i njegovi uzroci

Ukoliko se posmatra kretanje javnih rashoda u nešto dužem vremenskom periodu, može se uočiti da u savremenim uslovima opštu tendenciju predstavlja stalni porast javnih rashoda. Ovu tendenciju uočio je još poznati njemački teoretičar 19. vijeka Adolph Wagner, koji je formulisao tzv. zakon porasta javnih rashoda.
Svakako, dinamika porasta javnih rashoda nije u svim periodima bila ista. Treba naglasiti da znatan uticaj na nivou rashoda imaju vanredni događaji, kao što su ratovi, krize i sl. koji u osnovi mijenjaju shvatanja o visini učešća opšte potrošnje u nacionalnom dohotku, koja su do tada dominirala.
Američki autori Schulz i Harriss, analizirajući rapidan porast javnih rashoda u SAD, dolaze do zaključka da na ovakvo kretanje utiču: rat i ratne pripreme, porast stanovništva i urbanizam, usavršavanje javnih funkcija, porast cijena, privredne funkcije države, organizovanje poslovnih institucija od strane države.
Uzroci koji dovode do porasta javnih rashoda mogu se grupisati u dvije skupine:
a) Prividni uzroci porasta javnih rashoda - su oni koji dovode do apsolutnog povećanja javnih rashoda, ali ne provociraju dodatni pritisak na poreske obveznike:

Sasvim je izvjesno da se sa povećanjem teritorije, odnosno brojem stanovnika, moraju povećati i državni aparat, sudstvo, vojska, policija, a to se mora odraziti na povećanje javnih rashoda. Novi stanovnici će, međutim, postati novi poreski obveznici, pa će se tim povećati i državni prihodi. Javni prihodi su dakle povećani povećanjem broja poreskih obveznika, a ne povećanjem poreskog opterećenja. Naravno važi i obrnuta situacija, smanjenje teritorije i broja stanovnika može da dovede i dovodi do smanjivanja javnih rashoda.

U slučaju inflacije, pad vrijednosti novca samo nominalno povećava javne rashode i u istoj mjeri nominalno povećava i javne prihode, tako da njihov relativni odnos ostaje isti, odnosno ne povećava se udio javnih rashoda u BDP. U slučaju povećanja kupovne snage novca, do kojeg dolazi usljed smanjenja cijena (deflacija), treba očekivati prividno smanjenje javnih rashoda. Naravno, u savremenim uslovima treba više računati sa pojavom inflacije, a ne sa pojavom deflacije.

b) Stvarni uzroci porasta javnih rashoda - su oni koji rastu, kako apsolutno, tako i relativno i kao takvi provociraju veće poresko opterećenje. O stvarnom povećanju javnih rashoda govori se onda kada se povećava udio javnih rashoda u društvenom proizvodu. U stvarne uzroke ubrajamo:
Ekonomske uzroke, koji mogu biti dvojaki, i to:

Kada se porast javnih rashoda dešava zbog toga što država čini određene zahvate (ulaganja) u ekonomskom razvoju, onda se govori o ekonomskim uzrocima rasta javnih rashoda. Nema savremene države koja se u većoj ili manjoj mjeri ne angažuje, posredno ili neposredno, u privrednom životu zemlje.

Povećan stepen državnih intervencija, posebno u sferi spoljnoekonomskih odnosa i jačanja državnog sektora u privredi može dovesti do realnog povećanja javnih rashoda. Država će intervenisati posredno ili neposredno, ako treba povećati izvoz a smanjiti uvoz, povećati konkurentsku sposobnost privrede, poboljšati zaposlenost, povećati korišćenje kapaciteta, ispraviti disparitete cijena, smanjiti stopu inflacije i slično, tako što će djelovati mehanizmima sistema i politike javnih rashoda (i javnih prihoda).
Političke uzroke - mogu biti izazvani unutrašnjim i spoljnim razlozima. Među političkim unutrašnjim uzrocima rasta javnih rashoda na prvo mjesto treba staviti oblik vladavine - da li se radi o monarhiji ili o parlamentarnoj demokratiji, unitarnoj ili (kon)federativno uređenoj državi, centralizovanoj ili decentralizovanoj državi. Javni rashodi u zemljama koje su centralistički uređene po pravilu su niži nego u zemljama koje su decentralizovanije. Jačanje trendova decentralizacije, po pravilu, povećava javne rashode. Naročito su značajni potički razlozi povećanja javnih rashoda spoljnopolitičke prirode, a među njima su najvažniji oni koji proističu iz nestabilnih i nesređenih međunarodnih političkih odnosa. Od posebnog su značaja odnosi sa susjednim državama.
Socijalne uzroke - Urbanizacija, kao posljedica industrijalizacije, dovodi do pojave novih gradova i naselja, ili povećanje postojećih. Povećana koncentracija stanovništva dovela je do osjetnog realnog povećanja javnih rashoda. Često se navodi da je realni uzrok povećanja javnih rashoda u čistoj socijalnoj sferi, budući da se u savremenim državama osjetno povećavaju rashodi namijenjeni socijalnom osiguranju i socijalnoj sigurnosti stanovništva.
Finansijske uzroke - Odnose se na otplatu državnih dugova i loše upravljanje javnim finansijama pri pojavi budžetskog suficita. Iskustvo je pokazalo da obilje državnih prihoda izaziva neizmjerno trošenje, pa i rasipanje javnih sredstava. Svaka pozajmica predstavlja državni prihod, ali ta pozajmica kasnije postaje javni rashod i to uvećan u odnosu na visinu prihoda (kamate i drugi troškovi pozamljivanja novca) kojeg treba vratiti. Zato treba biti oprezan kod zaduživanja. Što se tiče budžetskog suficita, on može da generiše veće trošenje države, a jednom povećani javni rashodi zadržavaju se putem inercije.

9. Pokriće javnih rashoda

Problemu pokrića javnih rashoda se u teoriji i praksi javnih finansija uvijek poklanjala posebna pažnja. U proučavanju sistema pokrića javnih rashoda postoje dvije osnovne teorije: (a) klasična teorija i (b) savremena teorija.
Klasična teorija je imala dosta jednostavne odgovore na pitanje kako pokriti redovne, a kako vandredne rashode. Naime, redovni rashodi se pokrivaju redovnim prihodima, a vandredne treba pokrivati isključivo vanrednim javnim prihodima. Međutim, dileme nastaju sa korišćenjem zajmova kao izvora dodatnih sredstava za pokriće vanrednih javnih rashoda. Klasična teorija ne preporučuje korišćenje javnih zajmova za pokrivanje ni redovnih javnih rashoda, niti nerentabilnih vanrednih javnih rashoda. To praktično znači da država ne bi smjela da koristi javni zajam za pokriće deficita u periodima krize i stagnacije. Povećanje javnih prihoda odnosno smanjenje javnih rashoda, po klasičnoj teoriji, su dvije mogućnosti kojima država treba da pribjegava pri pokrivanju vanrednih rashoda.
Savremena teorija drugačije tretira ovaj predmet javnih finansija. Za pokriće javnih rashoda savremena teorija predlaže da se koriste kako vanredni javni prihodi tako i zajmovi. Nije sporno i logično je da se u uslovima privrednog razvoja nastali vanredni rashodi pokrivaju vanrednim porezima, ali i javnim zajmovima.
Situacija je nešto drugačija ako se pojave vanredni javni rashodi, a privreda je u fazi recesije ili stagnacije. Tada obično nema dovoljno prostora da se uvode vandredni javni prihodi, te u takvim situacujama privredu treba pokrenuti baš uvećanim javnim rashodima, a njih treba finansirati javnim zajmovima.
Veoma nepovoljan metod pokrivanja javnih rashoda jeste primarna emisija, jer ona zapravo predstavlja zaduživanje države kod centralne, emisione banke. Na taj način se povećava novčana masa iznad realnog pokrića u društvenom proizvodu, što po pravilu predstavlja generator inflacije. Pokriće javnih rashoda putem primarne emisije i putem izdavanja obveznica predstavlja načine deficitarnog finansiranja, tj. metode pokrivanja rashoda koji su znatno iznad mogućnosti ostvarenja prihoda, koji samo mogu dovesti do ubrzanja inflacije te stoga ovaj metod treba eliminisati.

10. Efekti javnih rashoda

Savremena finansijska nauka posvećuje sve više pažnje izučavanju efekata javnih rashoda, pošto u savremenim uslovima javni rashodi postaju važan instrument kojim se djeluje na ekonomska i politička zbivanja. Ne postoji jedinstveno gledanje na efekte koji se mogu postići putem javnih rashoda. Istorijski posmatrano pojavile su se dvije osnovne koncepcije vezano na efekte javnih rashoda: prvo, koncepcija o neutralnim javnim rashodima, i drugo, koncepcija o aktivnim javnim rashodima.
Shvatanje o neutralnosti rashoda nastalo je u okviru klasične građanske finansijske teorije, i prema istoj javni rashodi imaju potpuno neutralno djejstvo na privredna kretanja. Ova koncepcija proističe iz osnovnih postavki teorije liberalnog kapitalizma, kada je privatna inicijativa imala primat nad angažovanjem države u privrednim zbivanjima. U toku posljednje četiri decenije razvila se koncepcija o aktivnim rashodima koja akcenat stavlja na ekonomsko-politička i socijalno-politička djejstva javnih rashoda, dok se sam akt trošenja finansijskih sredstava stavlja u drugi plan.
Država aktivno utiče na tri osnovne oblasti: na proizvodnju, na potrošnju i na ekonomsko-socijalne odnose u zemlji.
Uticaj javnih rashoda na proizvodnju - ovi uticaji mogu se realizovati na dva načina: direktno i indirektno. Direktan uticaj javnih rashoda na proizvodnju ogleda se u podizanju i stvaranju proizvodnih i drugih kapaciteta, zatim u ulaganjima u državna i javna proizvodna preduzeća, što sa svoje strane neposredno omogućava porast proizvodnje a time i porast nacionalnog dohotka. Indirektni uticaji javnih rashoda na proizvodnju se realizuju preko djejstva rashoda ostvarenih u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti itd. Uticaj javnih rashoda napotrošnju - manifestuje se na razne načine. Jedan dio efekata javnih rashoda na potrošnju ogleda se u činjenici da se upravo preko određenih vrsta javnih rashoda stvara kupovna moć tamo gde je nije bilo, ili se ona dodatno povećava. Globalno posmatrano, time se povećava potrošnja.
Uticaj javnih rashoda na ekonomsko-socijalne odnose - najbolje se uočava posmatranjem kategorije transfernih javnih rashoda, jer osnovna funkcija transfernih rashoda jeste raspodjela i preraspodjela društvenog proizvoda, odnosno nacionalnog dohotka. Trasferni rashodi ne dovode do promjena u veličini nacionalnog dohotka, već služe prevashodno u redistributivne svrhe. Kao najznačajnije kategorije transfernih rashoda, koji se posebno izdvajaju u pogledu ekonomsko-političkih efekata ističu se kamate na javni dug, rashodi za socijalno osiguranje, socijalne pomoći zaposlenim i sl. U okvirima transfernih rashoda naročito u posljednje vrijeme u sve većoj mjeri privlači pažnju porast kamatnih stopa i, s tim u vezi, porast rashoda koji otpadaju na servisiranje naraslog javnog duga. Neophodno je naglasiti da i druge kategorije transfernih rashoda (socijalne pomoći, subvencije i slično) takođe bilježe porast, naročito u posljednje vrijeme.
Efekti javnih rashoda mogu biti sistematizovani u dvije grupe:

Konjukturni efekat proizilazi iz zakonitosti da rast javnih rashoda povećava tražnju, a rast tražnje pokreće ponudu.
Strukturni efekat ogleda se u tome da država preraspodjelom dohodaka mijenja strukturu agregatne ponude i tražnje, te time dugoročno utiče na strukturu privredne aktivnosti.
Na kraju, u vezi efekata javnih rashoda treba istaći da:

Savremena finansijska teorija izučava budžetske rashode na sasvim nov način. Taj nov način im određuje novo mjesto i ulogu, u okviru problematike podmirenja raznovrsnih i mnogobrojnih društvenih potreba. On ne samo da ih uključuje u okviru nauke o finansijama nego ih izučava, kompleksno tj. njihovu formu i sadržaj.
Savremena finansijska teorija svoja izučavanja temelji na stavu da su javni rashodi i prihodi ravnopravni i jednako važni dijelovi javnih finansija dok se njihova djelovanja ne ograničavaju isključivo u domenu finansija.
Javni prihodi i javni rashodi mogu se posmatrati i sa računovodstvenog stanovišta. Rashod je u smislu obačuna rezultata (uspjeha) po trgovačko – pravnim normama i uzansama, svaka potrošnja dobara koja utiče na uspjeh preduzeća u jednom periodu. Posmatrano iz knjigovodstveno – bilansnog ugla, rashod je svaki odliv vrijednosti, koji proističe iz jačeg potražnog djelovanja poslovnog događaja na poziciji bilansa stanja od njegovog dejstva na strani “duguje” pozicija bilansa stanja.
U kontekstu navedenog, može se reći da savremena nauka o javnim finansijama daje istaknuto mjesto proučavanja prvenstveno javnih rashoda. Prihvata se činjenica da su obje pomenute kategorije tj. i prihodi i rashodi ravnopravni i značajni u savremenoj nauci o javnim finansijama, ali mnogi autori smatraju da prvo treba prezentovati materiju javnih rashoda. Određeni broj savremenih teoretičara zastupa ovo mišljenje. Treba reći da su javni rashodi de facto sinonim za društvene, odnosno javne potrebe koje se upravo i zadovoljavaju angažovanjem sredstava javnih rashoda. Razlog za ovakav stav, kod većine autora, vidi se u specifičnostima javnih rashoda koji ih razlikuju od ostalih rashoda u privredi.
Pristalice ovde navedenog redoslijeda u izučavanju javnih finansija obrazlažu svoje učenje na opisan način, to nikako ne znači da oni ne vode dovoljno računa o važnosti i značaju javnih rashoda. Javne potrebe koje finansiraju javne rashode mogu se ostvariti samo i ukoliko se blagovremeno i u potpunosti ostvare javni prihodi.
Javni rashodi služe za finansiranje, odnosno za zadovoljavanje javnih potreba. Pri tome, javne ili društvene potrebe javljaju se u svakoj društvenoj zajednici, bez obzira na društveno – političke i ekonomske odnose. One se moraju zadovoljiti da bi se društvena zajednica održala i dalje razvijala. Postojanjem države kao organizovanog subjekta, javljaju se određene potrebe da bi se postojeći politički, pravni, ekonomski i drugi sistemi u njoj mogli očuvati.
Prema tome društvene ili javne potrebe, odraz su najširih slojeva društva i u interesu su svih njegovih struktura, prvenstveno kao izraz socijalno - političkih i ekonomskih ciljeva razvoja svake države. Zbog toga, preko društvenih ili javnih potreba održavaju se politički, ekonomski, socijalni, razvojni, demografski i drugi ciljevi u razvoju društva, odnosno one predstavljaju svojevrsni izraz njihovog kompleksnog djelovanja i odnosa.

BUDŽETSKI RASHODI