JAVNE FINANSIJE
Javni rashodi

Uvodna razmatranja pojma javnih rashoda ne mogu da se razmatraju van okvira pojma budžet. Definicija budžeta kaže da je to spisak planiranih prihoda i rashoda pojedinaca, firme, organizacije, lokalne zajednice ili države za odredeni period, najcešce za jednu godinu.
Kada se govori o državnom budžetu onda se misli na jednogodišnji dokument, koji priprema ministarstvo finansija, u saradnji sa drugim ministarstvima, dok ga usvaja narodna skupština u obliku odnosno formi zakona. Budžet ima karakter finansijkog plana države za jednu godinu i predstavlja jednu prognozu finansija. Pored ovoga, državni budžet je obavezujuci za državne organe, na rashodnoj strani, jer se predvideni izdaci ne mogu i ne smeju prekoraciti bez rebalansa budžeta odnosno bez izmene budžeta po istoj proceduri po kojoj je donet.
Sadržaj državnog budžeta cini razvijeni spisak javnih prihoda i rashoda, zajedno sa njihovim planiranim iznosima za sledecu godinu, kao i pratecim procesnim i slicnim odredbama.
Na prihodnoj strani navode se svi zakonom propisani državni prihodi – kao što su svi pojedini porezi, naknade, takse, kazne, prihodi od kamata i prodaje državne imovine i slicno.
Na rashodnoj strani, koje takode proizilazi iz materijalnih zakona, koriste se dve podele. Prva je administrativna, odnosno po državnim institucijamakao nosiocima rashoda (narodna skupština, vlada, ministarstva, agencije, sudovi, zdravstvo, prosveta, itd.), a druga po ekonomskim funkcijama (plate i socijalna davanja za zaposlene, materijani troškovi, investicije, otplata dugova, subvencije, budžetska rezerva, itd.). Najcešce se ove dve podele kombinuju i dobija se složena klasifikacija javnih rashoda.

U novije vreme, pokušava se pipremanje budžeta povezati sa opštom ekonomskom politikom, planiranom za duži vremenski rok (par ili nekoliko godina), kako bi se stvorila koherentna osnova i za budžetsko planiranje i ekonomsku politiku i strategiju države.
Države imaju nekoliko nivoa državne organizacije. Minimnu su dva (državni i opštinski), a cesto postoji i treci, srednji (federalna jedinica, pokrajna, region, srež, itd.). Iz ovoga proizilazi da svaka od tih jedinica ima svoj budžet. Sadržaj ovih budžeta odreden je raspodelom nadležnosti izmedu njih, a koja proistice iz ustava i zakona.
Budžet donisi ekonomske efekte na više nacina. To su:

- svojim postojanjem, jer ubiranje budžetkih prihoda samanjuje privatne investicije i uopšte ekonomsku aktivnostm, dok rashodi pozitivno uticu na ekonomiju, kako kroz potrošnju države, tako i kroz usluge koje ona pruža (pravni sistem, licna sigurnost, novac, itd.),

- svojom velicinom, jer se veruje da u opštem slucaju, privatni akteri produktivnije koriste novac nego država, pa da je bolje da je ucešce državne potrošnje u društvenom proizvodu manje,

- postojanjem deficita ili suficita u budžetu jer: postojanje i finansiranje deficita može imati za posledicu inflaciju; suficit obicno predstavlja kocnicu ekonomske aktivnosti.

Posmatrajuci sve ove aspekte i zakonitosti, vecina ekonomista se slaže i zalaže za uravnoteženu formu budžeta. To znaci da je idealan budžet onaj koji je utemeljen na sinergiji dve strane, prihodne i rashodne.

POJAM I KARAKTERISTIKE JAVNIH RASHODA

U savremenoj finanijskoj literaturi mogu se sresti brojne definicije koje pokušavaju na razlicite nacine da definišu i objasne pojam i suštinu javnih rashoda. Medutim, sve su one uglavnom slicne, s obzirom da govore o novcano pribavljenim javnim potrebama. Otuda, ne ulazeci u razlike i nijanse koje se mogu uociti u definisanju pojma javnih rashoda, treba posebno naglasiti da javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomocu novca, odnosno javni rashodi su oni izdatci koje država cini u javnom interesu zadovoljenja javnoh potreba. U skladu sa navedenim, treba imati u vidu cinjenicu da je za vecinu definicija javnih rashoda karakteristicno da polaze od dve osnovne teze: prvo, javni rashodi služe za podmirenje javnih potreba, i drugo, u savremenim uslovima, javni rashodi su po pravilu izražei u novcu. Ove navedene teze ujedno predstavljaju dve osnovne karakteristike javnih rashoda.

Prva bitna karakteristika javnih rashoda jeste da oni imaju za osnovni cilj zadovoljenje javnih potreba, što je ujedno i osnovni momenat na osnovu kojeg se može prici razgranicenju javnih rashoda od rashoda privatnih lica. Dok se rashodi privatnih lica vrše u cilju zadovoljenja licnih potreba, odnosno potreba pojedinaca, javni rashodi predstavljaju trošenje radi zadovoljavanja opštih (javnih) potreba.

Druga bitna karakteristika javnih rashoda jeste cinjenica da su u savremenim uslovima javni rashodi izraženi u novcu. Ovo predstavlja opštu karakteristiku javnih rashoda i u praksi je najcešci slucaj, što nikako ne znaci da se u modernoj tržišno orijentisanoj privredi ne mogu naci i slucajevi da se podmirivanje javnih rashoda može vršiti i na razlicite druge nacine (naturalno, cinjenem, u obliku pocasti i slicno). Medutim, postoji opšte prihvacen negativan stav o nenovcanim nacinima realizovanja javnih rashoda. Naime, pored toga što predstavljaju potencijalnu opasnost od mogucnosti korupcije i privilegovanja nosilaca javnih funkcija, nenovcani nacini podmirivanja javnih rashoda nose sa sobom i veliku mogucnost evazije (izbegavanja) javnih prihoda.

Savremena finansijska teorija finansijsku aktivnost i novu ulogu države uporeduje sa svojevrsnim filterom kroz koji prolazi znacajan deo nacionalnog dohodka, ne da bi bio uništen, vec da bi kroz transfer i usmeravanje u odredenim pravcima shodno ekonomskoj politici zemlje, dao optimalne ekonomske i socijalno-politicke efekte. Pri tome, najcešce su prisutni brojni i razliciti efekti multiplikujuceg karaktera, sa nizom propratnih tj. sporednih delovanja u privredi. Analogno navedenom, javni rashodi se u savremenoj finansijskoj teoriji posmatraju u sklopu celokkupnog finansijskog mehanizma privrede i izucavaju se u funkcionalnoj vezi sa kretanjem osnovnih makro ekonomskih kategorija. Ti medusobni odnosi javnih rashoda i osnovnih makro ekonomskih kategorija mogu se prikazati pomocu sledece formule:

Y = C + I + G

gde upotrebljeni simboli imaju sledece znacenje:

Y – Nacionalni dohodak C – Licna potrošnja
I – Neto investicije G – Opšta potrošnja

VRSTE I KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA

Sve veci porast javnih rashoda u savremenim uslovima, kao i njihova povecana uloga u ekonomskom i socijalnom životu, pred finansijsku teoriju postavljaju, radi lakšeg izucavanja, problem klasifikovanja javnih rashoda u odredene grupe. Analogno tome, postoji mnoštvo vrsta i klasifikacija javnih rashoda. Sa tim u vezi, mogu se vršiti raznovrsne klasifikacije javnih rashoda, što zavisi prvenstveno od kriterijuma od kojeg se polazi. To može biti forma rashoda, mesto, vreme ili njihov objekat ili subjekat. U tom konekstu, može se reci da skoro svaki teoreticar javnih finansija ima svoju klasifikaciju javnih rashoda.

Neke od klasifikacija javnih rashoda datiraju još iz davnih vremena, dok je odredeni broj nastao pod uticajem novih savremenih pravaca u finansijkoj teoriji i praksi. Medutim, nije nam namjera da na ovom mestu ulazimo u sve postojece modalitete klasifikacija javnih rashoda. Iz tih razloga, u nastavku izlaganja daje se prikaz jednog broja klasifikacija javnih rashoda za koje smatramo da su najstandardnije i najprisutnije u teoriji javnih finansija. U skladu sa navedenim, zaslužuje da bude navedena sledeca osnovna klasifikacija javnih rashoda:

1. Redovni i vanredni;
2. Licni i materijalni;
3. Proizvodni i transferni;
4. Novcani i nenovcani;
5. Produktivni i neproduktivni;
6. Odgodivi i neodgodivi;
7. Rashodi centralnih, regionalnih i lokalnih organa.

1. Podela javnih rashoda na redovne i vanredne veoma je stara. Kao kriterijum kod ove podele uzima se vreme u kojem se javni rashodi javljaju. Polazeci od toga, obicno se smatra da redovni rashodi imaju sledece karakteristike: (a) mogu se unapred predvideti, (b) visina im je relativno stabilna, (c) redovno se javljaju. U skladu sa navedenim karakteristikama, po logici stvari se podrazumeva da javni rashodi koji nemaju napred navedene karakteristike spadaju u vanredne jvne rashode. Naime, vanredni javni rashode javljaju se povremeno, obicno kao rezultat nedovljno predvidenih ili nepredvidivih uzroka. Ponekad, neki uzroci za alociranje javnih rashoda mogu se predvideti, ali kada se to predvidanje ne izvrši u dovljnoj meri onda nastaje potreba za pronalaženjem dodatnih izvora podmirenja ovim putem nastalih potreba, odnosno vanrednih javnih rashoda. Vanredni javni rashodi nastaju i kao posledica apsolutno nepredvidivih dogadaja, a koji se nikakvim sredstvima nisu mogli predvideti, na primer slucajevi više sile: zemljotresi, požari, epidemije itd.
2. Podela javnih rashoda na licne i materijalne spada u klasifikovanje javnih rashoda na osnovu objekta trošenja. Licni rashodi predstavljaju javne izdatke države namenjene izdržavanju njenih organa uprave (plate, penzije, nagrade, razni oblici pomoci itd.). S druge strane, materijalni javni rashodi obuhvataju sve izdatke koje država cini u cilju obavljanja javnih funkcija, prilikom izvršenja zadataka i mera iz svoje nadležnosti.
3. Podela javnih rashoda na proizvodne i transferne spada u klasifikacije novijeg datuma, a vezana je za jacanje državnog intervencionizma, odnosno za jacanje ekonomskih i socijalnih funkcija savremene države. U prvu grupu javnih rashoda tj. proizvodne javne rashode treba uvrstiti dve osnovne grupe: (a) realni javni rashodi i (b) investicioni i kapitalni javni rashodi. Realni javni rashodi predstavljaju rashode kojima država pribavlja produktivne usluge i dobra, placa službenike i radnike i kupuje materijalna dobra. U ovu grupu javnih rashoda spadaju tradicionalni administrativni rashodi države, kao što su vojska, administracija i sl. Medutim, investicioni ili kapitalni javni rashodi predstavljaju rashode kojima odgovara protivvrednost dobijena u ekonomskim dobrima koja ce kasnije donositi prihode. Drugim recima, investicioni rashodi dovode do direktnog ili indirektnog povecanja društvenog proizvoda (izgradnja privrednih objekata, komunalnih objekata itd).
U drugu grupu javnih rashoda spadaju transferni javni rashodi koji se karakterišu time što se njima ne stvaraju nova ekonomska dobra, niti se njima uvecava društveni proizvod. Oni vrše samo preraspodelu vec stvorenog društvenog proizvoda, i to tako što prenose (transferišu) finansijska sredstva od jednog dela stanovništva ili privrede, nekom drugom delu stanovništva ili privrede. Tipican primer transfernih javnih rashoda predstavljaju isplate socijalne pomoci, pomoc nezaposlenima, penzije, subvencuje i kamate državnih zajmova.
4. Podela javnih rashoda na novcane i nenovcane jedna je od najstarijih podela javnih rashoda, koji danas gubi na znacaju jer se javni rashodi iskazuju i izvršavaju u novcu. Na primjer, nenovcani oblik rashoda ima dodela uniformi, organizovanje besplatnog prevoza dolaska i odlaska sa posla, besplatna izgradnja objekata od zajednickog interesa u obliku dobrovoljnog rada gradana i sl.
5. Podela javnih rashoda na produktivne (rentabilne) i neproduktivne (nerentabilne) novijeg je datuma i vezana je za prodiranje aktivnosti države u domen privrednih aktivnosti, odnosno osnivanje državnih privrednih preduzeca. Po ovoj klasifikaciji produktivni javni rashodi su oni koji dovode do stvaranja prihoda tj. gde su prihodi veci od rashoda. Oni mogu biti direktno i indirektno produktivni. Javni rashodi su direktno produktivni ako neposredno dovode do povecanja privrednih kapaciteta, odnosno porasta prihoda. Javni rashodi su indirektno produktivni ako na posredan nacin uticu na povecanje privrednih kapaciteta, odnosno porasta prihoda.
Nasuprot prethodno definisanim produktivnim javnim rashodima stoje neproduktivni javni rashodi. Ovi rashodi državi ne donose nikakve prihode. Klasican primer koji ilustruje takve javne rashode jesu rashodi za vojsku i administraciju.
6. Podela javnih rashoda na odgodive i neodgodive vrši se sa aspekta vremena kada je njihovo izvršenje planirano, odnosno predvideno. Analogno tome, neodgodivi su oni javni rashodi koje država mora izvršiti upravo u onom casu kada je njihovo izvršenje i planirano. S druge starne, odgodivi javni rashodi su oni koje država može odgoditi na izvesno vreme, s tim što odgadanjem izvršenja javnog rashoda nesme ugroziti ostvarenje zadataka zbog kojih je državni organ osnovan.
7. Podela javnih rashoda prema subjektu trošenja ogleda se u njihovoj podeli na javne rashode koje vrši država (centralni nivo) i na javne rashode koje vrši neko uže regionalno ili lokalno telo. Ova podela ima posebnog znacaja u složenim, federativno organizovanim državama. Kljucni problem u ovim državama sastoji se u podeli nadležnosti (funkcija). Naime za složene države od posebnog je znacaja izucavanje odnosa koji postoje izmedu velicine rashoda centralnih i lokalnih organa. Analogno tome, svaki proces decentralizacije po logici stvari, mora biti istovremeno pracen i procesom povecanja ucešca užih društveno-politickih zajednica u ukupnim sredstvima koja su namenjena za javne rashode.

U vezi prethodno izneog, treba imati u vidu cinjenicu da problematika javnih rashoda u složenim državama federalnog tipa proistice iz same cinjenice da su države clanice saveza po pravilu razlicite i to gledano sa više aspekata. Otuda, na ovoj osnovi najcešce i nastaju odredeni problemi. Naime, postavlja se pitanje šta uzimati kao kriterijum kod odredivanja visine javnih rashoda – da li to treba da bude samo finansijski kriterijumi ili i kriterijum potreba za javnim uslugama?

Sa tim u vezi, ako bi se rashodi federalnih jedinica utvrdivali samo na osnovu finansijskih kriterijuma, onda bismo imali situaciju da bi ine federalne jedinice koje su privredno razvijene, pa prema tome i finansijski sposobne, bile potpuno u stanju da javnim rashodima zadovolje sve svoje javne potrebe. Sa druge strane, to svakako nebi bio slucaj sa privredno nerazvijenim federalnim jedinicama. Naime, ove federalne jedinice nebi bile u stanju da finansiraju sve svoje javne potrebe, što bi moglo imati i odredenih negativnih politickih efekata. Iz tih razloga, kod federalno organizovanih država ne mogu biti predominantni iskljucivo finansijski kriterijumi kao najmerodavniji veci politicki kriterijumi, odnosno društveni.

Ravnoteža se nastoji uspostaviti na dva nacina: prvo, da viša federalna jedinica prima na sebe finansiranje javnih rashoda niže federalne jedinice, i drugo, da savezna država iz svojih sredstava pruža pomoc nižoj federalnoj jedinici za pokrice javnih rashoda. Ova pomoc se najcešce pojavljuje u dva osnovna oblika – dotacije i subvencije.

NACELA JAVNIH RASHODA

Cinjenica da se znacajan deo stvorenog društvenog proizvoda nacionalne privrede koristi za podmirivanje javnih rashoda, sa svoje strane nalaže potrebu definisanja odredenih nacela ili principa javnih rashoda. Sa tim u vezi, zahtev za utvrdivanje odredenih modaliteta i ponašanja pri trošenju javnih rashoda ne samo da je opravdan, vec je i nužan, kako bi se prikupljena sredstva što racionalnije i efektnije koristila. Zbog toga, u finansijskoj teoriji se formulišu odredena nacela kojih se valja pridržavati pri trošenju javnih rashoda da bi prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili što optimalnije iskorišceni. Osnovna ideja koja leži u fundamentu nacela javnih rashoda jeste zahtev za racionalnim trošenjem javnih sredstava.

Prilikom formulisanja osnovnih nacela javnih rashoda mogu se medu razlicitim državama zapaziti odredene razlike koje su logicna posledica specificnosti njihovog društvenog i ekonomskog sistema i dostignutog stepena razvoja. Medutim, uprkos prisutnosti tih razlika javni rashodi imaju i odredene karakteristike koje su im zajednicke bez obzira na specificne razlicitosti država i njihovih državnih uredenja. Osnovna nacela javnih rashoda koja proisticu iz njihive prirode i zajednickih karakteristika ogledaju se u sledecem:

1. Nacelo opšteg interesa;
2. Nacelo štednje javnih sredstava;
3. Nacelo umerenosti i proporcionalnosti;
4. Nacelo izvora sredstava;
5. Nacelo podudarnosti prihoda i rashoda;
6. Nacelo održavanja strukture i javnih rashoda;

1. Nacelo opšteg interesa – odnosi se na to da javni rashodi služe prvenstveno za podmirivanje onih potreba koje su u interesu društva kao celine. To znaci, da sredstva prikupljena za podmirivanje javnih potreba ne smeju se upotrebljavati za zadovoljenje interesa pojedinaca ili neke uže zatvorene grupe korsnika. Ovde je neosporan pojam javni (društveni) interes pod kojim se podrazumeva interes svih ili vecine u odredenoj društvenoj zajednici.
2. Nacelo štednje javnih sredstava – ogleda se u zahtevu da se sredstva namenjena za javne rashode moraju upotrebljavati tek nakon sveobuhvatne analize niza razl. solucija, pa nakon toga iskoristiti onu soluciju koja uz najmanje ulaganje daje najveci razultat. Prakticna pojašnjenja ovog nacela ne znaci nikako štednju u smislu smanjivanja sredstava, vec nastojanje da se sa što manje sredstava postignu što veci efekti.
3. Nacelo umerenosti i proporcionalnosti – ogleda se u zahtevu da javni rashodi treba da budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz društvenog proizvoda, a ne iz imovine ili na racun buducih generacija. Ovo nacelo zagovara i pravilo proporcionalnosti u trošenju javnih rashoda ne samo u odnosu na društveni proizvod, vec i izmedu pojedinih vrsta javnih rashoda, odnosno da se odredene javne potrebe moraju zadovoljavati srazmerno mogucnostima.
4. Nacelo izvora sredstava – ogleda se u zahtevu da prilikom prikupljanja prihoda koji su namenjeni zadovoljenju javnih rashoda mora se voditi racuna o tome da se oni izdvajaju iz novostvorene vrednosti, dakle iz nacionalnog dohotka.
5. Nacelo podudarnosti javnih rashoda i prihoda – ogleda se u zahtevu da javni rashodi budu rasporedeni tako da prema iznosima odgovaraju javnim prihodima. Drugim recima, ovo predstavlja nacelo održavanja ravnoteže u finansijskim i privrednim bilansima.
6. Nacelo održavanja strukture i javnih rashoda – podrazumeva da se umodernim finansijama sve veca pažnja posvecuje javnim rashodima u smislu odgovarajucih instrumenata kojima država može da deluje u privredi. U pogledu održavanja odredene strukture javnih rahoda, savremena finansijska teorija sve vecu pažnju danas poklanja strukturi rashoda i ponašanju uglavnom sledecih oblika javnih rashoda: licnim i materijalnim, proizvodnim i transfernim, produktivnim i neproduktivnim, vojnim rashodima i rashodima gradanskih grana.

VELICINA – OBIM JAVNIH RASHODA

Od velicine javnih rashoda zavisi iznos javnih prihoda koje treba prikupiti. Obim javnih prihoda uslovljava obim javnih rashoda i stepen zadovoljavanja javne potrošnje. Za stavove finansijskih teoreticara tzv. klasicne teorije javnih finansija karakteristicno je to da njihov stav predstavlja teza da javni rashodi moraju da budu što manji, a po mnogim shvatanjima poželjno je da se krecu u rasponu izmedu 15-25% društvenog proizvoda zemlje. Sa obzirom da su javni rashodi i prihodi trebali biti uvek jednaki, kao ponuda i potražnja, odnosno investicija i štednja, po logici stvari polazilo se od stavova da poresko opterecenje treba da bude što niže, da bi se dao dovoljan podstrek privatnoj inicijativi kao generatoru privrednog rasta i stabilnosti.

Medutim, savremena finansijska teorija ne prihvata stanovište dobri samo kada su mali, pogotovo ne stav da oni predstavljaju samo teret za privredu. Na protiv, zastupljena je teza da su javni rashodi uvek korisni kada su produktivni, pri cemu za takvu tezu nije bitno koliko su visoki. Pitanje plafona, odnosno krajnjeg limita javnih rashoda u savremenoj finansijskoj teoriji još je uvek otvoreno. Stoga, sa aspekta optimalnog funkcionisanja nacionalne privrede, problem limita javnih rashoda svakako nije moguce rešavati usvajanjem nekog odredenog procenta. Takav stav proizilazi prvenstveno iz sledecih raloga:

- Postoji zakonitost stalnog rasta javnih rashoda;
- Javni rashodi se danas ne vezuju samo za visinu nacionalnog dohotka;
- Ne postavlja se više pitanje ukupne visine javnih rashoda, vec pitanje njihove strukture;
- Stalni rast javnih rashoda postao je jedan od instrumenata regulisanja privrednih ciklusa.

Raspravljajuci o visini javnih rashoda, savremena teorija jevnih finansija je pokazala da osnovni problem prilikom utvrdivanja velicine javnih rashoda nije vezan za njihovu kvantitativnu, vec kvalitativnu dimenziju. Ma kakav bio njihov apsolutni iznos bitna je kvalitativna dimenzija tj. ekonomski efekat. U skladu sa navedenim, savremena teorija javnih finansija upozorava da problem volumena javnih rashoda ima svoje dve dimenzije: ekonomsko-socijalno i finansijsko.

Ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u normalnim uslovima privrednog razvoja i poslovanja privrede opredeljujue minimum javnih rashoda kao masu koja mora biti dovoljna da podmiri osnovne funkcije državnog administrativnog aparata i sve vitalne funkcije stanovništva. Medutim, ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u prilikama koje se ne mogu smatrati normalnim, odnosno kada je privreda u neravnoteži i krizi, nužno iskazuje od države da preduzme mere za eliminisanje ekonomskih poremecaja i da sprovede odredene stabilizacione programe. U ovakvim situacijama, ukljucivanje države predstavlja neminovost i ona zahteva dodatna sredstva koja su namenjena oživljavanju privrednih aktivnosti i stabilizaciji poremecenih ekonomskih tokova da bi se pokrili povecani javni rashodi. Prema tome, minimum javnih rashoda mora se uspostaviti na višem nivou.

Posmatranje javnih rashoda sa aspekta njihovog uticaja na kojunkturu iziskuje da oni budu što elasticniji. Stoga, s ovog apekta razlikuju se: (a) ciklicni javni rashodi, cija visina spontano varira sa promenama konjukturnog ciklusa, (b) aciklicni javni rashodi, koji uopte nisu senzibilni na ciklicna kretanja privrede, i (c) anticiklicni javni rashodi koji se posebno upotrebljavaju za aktivno delovanje na stabilizaciju privrede.

Kod javnih rashoda koji uticu na povecanja proizvodnje njihovu gornju granicu nije moguce odrediti, s obzirom na cinjenicu da oni multiplikativno doprinose povecanju nacionalnog dohodka. Zbog toga, od velikog je znacaja njihova racionalnost. Takode, kod transfernih rashoda gornju granicu odreduje ekonomska snaga obveznika koji podnose teret placanja javnih prihoda. Generalno receni, za javne rashode limit treba da bude determinisan trendom kretanja opšte globalne tražnje.

Finansijski aspekt odredivanja visine javnih rashoda predstavlja drugu dimenziju ovog problema koji se ovde ne pojavljuje kao problem u klasicnom smislu reci, vec se on ovde postavlja kao problem finansijskih mogucnosti, s obzirom da javni rashodi mogu biti onoliko visoki koliko to dozvoljavajuinstrumenti javnih prihoda. Analiza podataka o kretanjima javnih rashoda mnoih zemalja u dužim vremenskim serijama, nedvosmisleno potvrduju da se u suštini ostvaruju tzv. „Wagnerov zakon“ o stalnom rastu javnih rashoda. Po ovom zakonu „socijalni progres je taj koji izaziva stalni porast javnih rashoda.“

Na kraju treba reci da je neosporna cinjenica da se granice rasta javnih rashoda ne mogu egzaktno utvrditi.

FAKTORI PORASTA JAVNIH RASHODA

Faktori rasta javnih rashoda veoma su brojni. Generalno gledano mogu se podeliti u dve osnovne kategorije faktora u smislu sledeceg:

1. Prividni ili fiktivni faktori
2. Stvarni ili suštinski faktori
3. Ostali faktori rasta javnih rashoda

1. Prividni ili fiktivni faktori rasta javnih rashoda – predstavljaju one faktore koji povecavaju javne rashode, ali ne pojacavaju pritisak na poreske obveznike. Faktori prividnog porasta javnih rashoda su:

a) Smanjenje kupovne snage novca;
b) Povecanje broja stanovnika;
c) Pronmene u tehnici izrade budžeta.

a) Smanjenje kupovne snage novca – odnosno inflacija i rast cena dovode do nomimalnog rasta dohodaka, javnih rashoda i budžetskih izdataka uopšte, iako stvarni raste ne mora da postoji.
b) Povecanje broja stanovnika – obicno dovodi do porasta javnih rashoda, ali je taj porast pracen istovremenim porastom prihoda.
c) Promene u tehnici izrade budžeta – ubrajaju se u faktore koji prividno dovode do povecanja javnih rashoda.

2. Stvarni ili suštinski faktori rasta javnih rashoda - predstavljaju one faktore koji dovode do stvarnog (realnog) porasta javnih rashoda i efektivnog porasta opterecenja (presije) poreskog obveznika. Faktori stvarnog povecanja javnih rashoda mogu se diferencirati na sledeci nacin:

a) Ekonomski faktori;
b) Politicki faktori;
c) Finansijski faktori.

a) Ekonomski faktori porasta javnih rashoda – vezani su za stalni rast produktivnosti rada, društveno i materijalno blagostanje i životni standad zemlje. Naime, kada do porasta javnih rashoda dolazi usled odredenih zahvata koje država cini vezano za ekonomske tokove, onda svakako govorimo o ekonomskim faktorima povecanja javnih rashoda.
b) Politicki faktori poreasta javnih rashoda – mogu biti unutrašnji i spoljni. Unutrašnji faktori se prvenstveno odnose na oblik društveno-politickog uredenja. Spoljno politicki faktori povecanja javnih rashoda vezani su za politicke odnose države sa inostranstvom.
c) Finansijski faktori porasta javnih rashoda – vezuju se prvenstveno za službu javnog duga. Naime, raspisivanje i monetizacija tj. prikupljanje sredstava javnog duga ima karakter javnih prihoda.

3. Ostali faktori rasta javnih rashoda – podrazumevaju da osim ovde prikazane klasifikacije pomenutih faktora moguce je još navesti i neke druge faktore rasta javnih rashoda:

a. Ratna stanja i vojni rashodi;
b. Procesi ubrzane urbanizacije;
c. Povecanje funkcija države;
d. Inflacione tendencije (rast cena).

a) Ratna stanja i vojni rashodi – predstavljaju faktore porasta javnih rashoda koje savremena teorija javnih finansija stavlja na prvo mesto, imajuci u vidu njihov znacaj u okviru ove grupe faktora rasta javnih rashoda.
b) Procesi ubrzane urbanizacije – predstavljaju znacajan faktor koji dovodi do porasta javnih rashoda. Naime, urbanizacija je rezultat industrijalizacije koja za sobom povlaci i nicanje novih, kao i proširenje postojecih gradova.
c) Povecanje funkcija države – nužno dovodi do povecanja javnih rashoda, narocito porast državnog aparata i zapošljavanje javnih službenika. Pri tome, državne službe koje nisu potrebne veoma se skoro ukidaju ili redukuju, dok se istovremeno nove državne službe lako formiraju. Dolazi do konstantnog širenja državne administracije i multiplikovanja državnih funkcija.
d) Inflacione tendencije – predstavljaju znacajan faktor povecanja javnih rashoda, s obzirom da je inflacija hronicna bolest svih savremenih privreda. Naime, razvoja nacionalnih privreda vezan je za povecane stope rasta cena.

STRUKTURA JAVNIH RASHODA

Struktura javnih rashoda ima izuzetan uticaj na dinamiku privrednog rasta, njegovu strukturnu karakteristiku, kao i na socionalni razvoj i društveni standard stanovništva. U finansijskoj praksi skoro svih država posebna se pažnja posvecuje upravo pitanjima strukture javnih rashoda. S tim u vezi, svaka država nastoji da formira i održi takvu strukturu javnih rashoda koja ce na optimalan nacin moci da osigura prvenstveno sledece:

• Stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast;
• Odredenu strukturu razvoja;
• Socijalnu politiku;
• Sigurnost unutar zemlje i teritorijalni integritet;
• Odgovarajucu politiku razvoja nauke, obrazovanja i kulture itd.

Javni rashodi savremenih država uglanom se grupišu na sledeci nacin:

1. rashodi državne uprave, ukljucujuci i rashode unutrašnje bezbednosti;
2. rashodi za narodnu odbranu (vojni rashodi);
3. rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva;
4. rashodi za obrazovanje;
5. rashodi za kulturu, fizicku kulturu i sport;
6. rashodi za nauku;
7. rashodi namenjeni za ekološke svrhe;
8. rashodi za ekonomske intervencije i investicije;
9. rashodi socijalne sigurnosti stanovništva;
10. ostali nepomenuti javni rashodi.

1. Rashodi državne uprave – ukljucuju kako licne, tako i materijalne rashode namenjene finansiranju delatnosti i rada državnog aparata na svim nivoima društveno-politicke organizovanosti. oni u sebi sadrže i ne male javne rashode namenjene organima unutrašnje bezbednosti.
2. Rashodi za odbranu zemlje (vojni rashodi) – zauzimaju istaknuto mesto u strukturi javnih rashoda svake zemlje. Oni su u velikoj meri pod uticajem ukupnih medunarodnih odnosa i kretanja u svetu.
3. Rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva – predstavljaju odredena sredstva koja su potrebna da bi se obavili poslovi za cije su izvršenje na osnovu ustava i zakona nadležne odgovrajuce državne institucije.
4. Rashodi za obrazovanje – spadaju u najvažnije stavke u strukturi rashoda savremenih država. U savremenim državama rashodi obrazovanja spadaju u red javnih rashoda koji su veoma znacajni po svom obimu. U vecini zemalja, sve se više prihvata stav da u zavisnosti od stepena obrazovanja stanovništva i adekvatne kvalifikacione strukture zaposlenih zavisi i ukupan socio-politicki i ekonomski razvoj zemlje.
5. Rashodi za kulturu, fizicku kulturu i sport – isto kao i rashodi za obrazovanje imaju direktan uticaj na ukupan socijalni i ekonomski razvoj zemlje. U najvecem broju zemalja najveci deo rashoda za izgradnju, opremanje, održavanje i funkcionisanje muzeja, pozorišta, raznovrsnih kulture i drugih kulturnih ustanova, najvecim delom se finansiraju iz budžeta ili nekih drugih instrumenata preraspodele (fondova).
6. Rashodi za nauku – predstavljaju sve znacajnije javne rashode u vecini savremenih država. Uz vec pomenuto obrazovanje, naucno-istraživacki rad u velikom procentu pridonosi povecanju stope privrednog rasta i povecanju produktivnosti rada.
7. Rashodi za ekološke svrhe – spadaju medu najmlade javne rashode. Ali danas imaju najizrazitiju dinamiku rasta. Javni rashodi namenjeni zaštiti vode, vazduha i zemlje od zagadenja, kao i rashodi namenjeni smanjenju stepena radijacije i buke, skoro da su postali tzv. „internacionalni“ javni rashodi.
8. Rashodi za ekonomske intervencija i investicije – vezuju se za povecanu ulogu savremene države u ekonomskom i socijalnom životu. Ovde se u stvari radi o brojnim oblicima posredne i neposredne državne intervencije u širokom spektru ekonomskih i socijalnih funkcija. Raznim merama posredne i neposredne intervencije države u nacionalnoj privredi, država može da utice na uslove privredivanja, povecanje izvoza, ogranicavanje uvoza, usmeravanje investicija, brži razvoj pojedinih grana i podrucja, promenu privredne strukture, kao i realizaciju makroekonomskih stabilizacionih programa u slucajevima privredne stagnacije i recesije, ili bilo kojih drugih oblika poremecaja privrednih tokova.
9. Rahodi socijalne sigurnosti stanovništva – predstavljaju javne rashode koji najcešce spadaju medu najvece rashode u skoro svim savremenim državama. Ovde se u stvari radi o dve vrste socijalne sigurnosti stanovništva. Prvo, radi se o segmentu socijalnog osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koji obuhvata tri vrste socijalnog osiguranja: (a) penzijsko-invalidsko osiguranje, (b) zdravstveno osiguranje, i (c) osiguranje za slucaj nezaposlenosti. Drugo, radi se o raznim oblicima socijalne zaštite svih onih kategorija stanovništva koje, iz raznih razloga, nisu u poziciji da sebi obezbede odgovarajucu egzistenciju.
10. Ostali nepomenuti javni rashodi – obuhvataju brojne vrste javnih rashoda koje poznaje savremena država, ali koji po svom obimu u pojedinim državama i pojedinim periodima ne moraju da budu relativno manje znacajni javni rashodi.

EFEKTI JAVNIH RASHODA

Istorijski posmatrano pjavile su se dve osnovne koncepcije veyano na efekte javnih rashoda: prvo, koncepcija o neutralnim javnim rashodima, i drugo, koncepcija o aktivnim javnim rashodima. Neutralni javni rashodi su oni koji ne vrše nikakav uticaj na ekonomski i socijalni život, odnosno koji ništa ne menjaju u ekonomskim tokovima niti uticu na proizvodnju raspodelu i potrošnju dobara kakvu stvara slobodna konkurencija izmedu pojedinaca. Aktivnim javnim rashodima se smatraju oni rashodi koji menjaju privrednu i socijalnu strukturu zemlje.

Država aktivno utice na tri osnovne oblasti: (a) na proizvodnju, (b) na potrošnju, i (c) na ekonomsko-socijalne odnose u zemlji.
a) Uticaj javnih rashoda na proizvodnju – ovi uticaji mogu se realizovati na dva nacina: direktno i indirektno. Direktam uticaj javnih rashoda na proizvodnju ogleda se u podizanju i stvaranju proizvodnih i drugih kapaciteta, zatim u ulaganjima u državna i javna proizvodna preduzeca, što sa svoje strane neposredno omogucava porast proizvodnje a time i porast nacionalnog dohotka. Indirektni uticaji javnih rashoda na proizvodnju se realizuju preko dejstva rashoda ostvarenih u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti itd.
b) Uticaj javnih rashoda na potrošnju – manifestuje se na razne nacine. Jedan deo efekata javnih rashoda na potrošnju ogleda se u cinjenici da se upravo preko odredenih vrsta javnih rashoda stvara kupovna snaga tamo gde je nije bilo, ili se ona dodatno povecava. Globalno posmatrano, time se povecava potrošnja.
c) Uticaj javnih rashoda na ekonomsko-socijalne odnose – najbolje se uocava posmatranjem kategorije transfernih javnih rashoda, jer osnovna funkcija transfernih rashoda jeste raspodela i preraspodela društvenog proizvoda, odnosno nacionalnog dohodka.

Na kraju, treba zakljuciti cinjenicom da se savremena država više nikada nece osloboditi svoje ekonomske i socijalne intervencije. Taj zadatak ona ce vršiti u sve vecim razmerama koristeci razne metode. Medu njima, kao posebno efikasni ce se afirmisati finansijske metode. Analogno tome, javni rashodi ce i dalje zauzimati jednu od kljucnih uloga u ovoj znacajnoj funkciji države.

POKRICE JAVNIH RASHODA

Problemu pokrica javnih rashoda se u teoriji i praksi javnih finansija uvek poklanjala posebna pažnja. U proucavanju sistema pokrica javnih rashoda postoje dve osnovne teotije: (a) klasicna teorija, i (b) savremena teorija.

a) Klasicna teorija pokrica javnih rashoda – s obzirom na uslove u kojima je nastala i razvijala se ova teorija zahtevala je da se redovni javni rashodi moraju pokrivati samo redovnim prihodima, dok vanredne javne rashode treba pokrivati iskljucivo vanrednim javnim pihodima. Klasicna teorija javnih finansija nije za korišcenje javnih zajmova za pokrivanje javnih rashoda niti redovnih niti vanrednih.
b) Savremena teorija pokrica javnih rashoda – polazi od toga da je za pokrice javnih rashoda svih oblika, pored poreza moguce upotrebiti i javne dugove, odnosno i druge oblike javnih sredstava.

Veoma nepovoljan metod pokrica javnih rashoda jeste primarna emisija. Ona u stvari predstavlja zaduživanje države kod centralne banke. Umesto da se javni rashodi pokrivaju iz javnih prihoda, oni se pokrivaju štampanjem novca. Takvo pokrivanje javnih rashoda predstavlja deficitno finansiranje koje generiše inflacione procese u privredi. Analogn tome, ovaj nacin pokrivanja javnih rashoda treba izbegavati, odnosno potpuno eliminisati.

ZAKLJUCAK

Tretman javnih rashoda u liberalistickoj epohi i savremenoj teoriji javnih Finansija zahteva multidisciplinaran pristup rešavanju svi problema budžeta. Tekuci porblemi u globalnim razmerama, odrazili su se i na Srbiju i na njenu finansijsku stabilnost. Ovde prvenstveno mislim na odnos javnih rashoda i prihoda, koji je na pocetku fiskalne godine odmah signalizirao da je neophodan rebalans budžeta.

Državna tela, po ustaljenoj praksi, deluju inertno i cini se nekada bez jasne strategije. Kada strategija postoji, ona nije dovoljno fleskibina za rešavanje problema kao što je finansijska kriza koja potresa svet. Sreca je da postoji nekolicina strucnjaka koja jasno upozorava da je jednini put rešavanja stabinosti državne kase, pregled i razmatranje prvo javnih rashoda i definisanje mera štednje i smanjenja troškova državnog aparata. Posle toga se može govoriti o sistemima javnih zajmova koji se nude Srbiji od strane MMF-a.

Ne treba zaboraviti da rešavanje budžetske rupe pomocu MMF-a, koje je nužno i neizbežno sada, povlaci za sobom problem javnog duga jer cim priliv stigne odmah se pojavljuje javni rashod – otplata tog istog kredita odnosno duga.

Strukura javnih rashoda u Srbiji je sledeca:

- transfer fondovima socijalnog osiguranja (40% ukupnih janvih rashoda)
- rashodi za zaposlene i prava iz socijalnog osiguranja (30% ukupnih javnih rashoda)
- otplata kamata i glavnica (10% ukupnih javnih rashoda)
- ostalo (20% ukupnih javnih rashoda)

Iz ove strukture jasno se vidi da je maksimalno opterecenje na strani rashoda, nekih 10% BNP-a i prihoda za vracanje dugova sadašnjih i buducih a tu sada moramo uracunati i novi zajam od MMF-a.

 preuzmi seminarski rad u wordu » » »

Besplatni Seminarski Radovi

SEMINARSKI RAD